SOBRE LA VALIDEZ DEL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
PARA ADELANTAR ELECCIONES
Luis Castillo Córdova
El autor señala que el proyecto de ley de reforma
constitucional planteado por el Ejecutivo no solo es jurídicamente
inconstitucional sino también políticamente inconveniente en la parte que
propone el adelanto de elecciones. Refiere que esto habilita (incluso obliga)
al Congreso de la República a rechazar la propuesta de reforma. Además, explica
por qué el Gobierno no podrá hacer cuestión de confianza en este caso.
La cuestión de la validez del proyecto de ley de reforma
constitucional (en adelante PLRC), en la parte que propone adelantar las
elecciones generales, puede ser planteada en el ámbito jurídico y en el
político.
I. Sobre la validez jurídica
La validez jurídica del PLRC puede ser examinada desde
un punto de vista formal y desde un punto de vista material. Desde el primero,
debe ser admitido que el PLRC cumple las exigencias formales para ser
reconocido como válido: es formulada por el órgano competente (el Presidente de
la República, en aplicación del artículo 206, segundo párrafo); se dirige al
órgano que tiene la competencia para decidir la reforma constitucional
(artículo 206, primer párrafo de la Constitución); y se ha hecho siguiendo la
forma prevista (con la firma del Presidente del Consejo de Ministros, artículo
120). Desde el segundo, sin embargo, puede ser sostenido que el PLRC es
inconstitucional por vulnerador del derecho fundamental a ser elegidos
(artículo 31 de la Constitución).
Este derecho fundamental tiene dos ámbitos en su contenido
constitucional. El primero es el de postulación, y el segundo, que se abre como
consecuencia de haber resultado electo el ciudadano, es el del ejercicio del
cargo público para el que se le eligió. Así, y en referencia a los 130
congresistas, puede ser dicho que una vez elegidos nació a favor de cada uno de
ellos una posición jurídica completamente definida en todos sus elementos,
incluido el temporal:
representar la voluntad popular ante el Congreso de la
República por cinco años (artículo 90 de la Constitución). La duración no es
absoluta porque constitucionalmente está prevista la posibilidad de disolución
del Parlamento (artículo 134 de la Constitución). Esta posición jurídica nació
acabadamente en abril de 2016 y se viene desenvolviendo desde el 26 de julio de
ese año.
Este mismo razonamiento puede ser hecho de los
ciudadanos que luego de participar en el proceso electoral (primer ámbito del
contenido constitucional del derecho a ser elegido), ganaron las elecciones y
accedieron a la cabeza del Ejecutivo, ya sea como Presidente o como
Vicepresidentes (segundo ámbito del contenido constitucional del derecho a ser
elegido). Para ellos nació la posición jurídica de representantes de la
ciudadanía en la cabeza del Ejecutivo por un periodo de cinco años (artículo
112 de la Constitución). Este elemento temporal tampoco tiene valor absoluto,
debido a que el cargo de Presidente puede ser vacado (artículo 113). Esta
posición jurídica nació completamente en junio de 2016 y viene desplegándose
desde el 28 de julio de ese mismo año.
El PLRC propone modificar uno de los elementos que
conforman la posición jurídica nacida: el elemento de duración temporal. Esta
modificación representa una limitación al derecho fundamental a ser elegido
(segundo ámbito de ejercicio del cargo electo); y esta limitación en sí misma
no es un asunto de justicia sino de conveniencia, de modo que el Congreso en
ejercicio del poder constituyente, puede decidir ampliar o reducir la duración
del mandato congresal o presidencial. Sin embargo, la limitación prevista por
el PLRC es inconstitucional porque pretende su aplicación retroactiva: decide
modificar el elemento de una posición jurídica nacida al mundo jurídico en el
año 2016. Consecuentemente, la limitación temporal, en sí misma constitucional,
se convierte en inconstitucional por ser retroactiva; y al ser inconstitucional
la limitación se convierte en una agresión (al segundo ámbito) del contenido
constitucional del derecho fundamental a ser elegidos. Es, por tanto, una
propuesta materialmente inválida por vulneradora de este derecho fundamental.
II. Sobre la validez política
Una decisión es políticamente válida si de ella puede
ser dicho que es conveniente. Dos razones permiten reconocer como inconveniente
el adelanto de elecciones que propone el PLRC. La primera razón tiene relación
con la afirmación del PLRC, según la cual “[e]l adelanto de elecciones
constituye el mecanismo idóneo para superar la actual crisis política en la que
se advierte una notoria dificultad para encontrar consensos entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, con el consiguiente perjuicio de la
ciudadanía” (apartado 3.1 del PLRC).
Si bien es cierto un adelanto de elecciones puede
significar una salida a una crisis política, no es suficiente para reconocerla
como una salida conveniente. La conveniencia tiene que ver también con otros
factores. Tiene que ver, destacadamente, con el servicio que una tal medida
presta a la institucionalidad política del país. Así, es legítimo pensar que el
adelanto de elecciones parlamentarias debe ser la última ratio para
resolver un impase entre el Legislativo y el Ejecutivo, porque es una medida
altamente traumática.
Afirmar que cada vez que un Presidente de la República
no tiene mayoría parlamentaria (partidaria o no) le está permitido acudir a un
adelanto de elecciones, significará negar la posibilidad a nuestra clase
política de madurar asumiendo como primer deber la promoción de diálogos entre
los distintos grupos políticos a fin de generar los correspondientes consensos.
Solamente cuando habiéndose intentado estos diálogos de modo responsable y
honesto, no se ha conseguido ningún acercamiento de posiciones entre el
Ejecutivo y el Parlamento, podrá estar permitido el adelanto de elecciones
presidenciales y congresales. Esta conclusión permite advertir que al
Presidente de la República, como proponente del PLRC, está políticamente
exigido dar cuenta de los intentos fallidos de diálogo emprendidos. Por lo
demás, esta permisión debe estar reconocida por el Constituyente; hoy no lo
está en la Constitución peruana, y si se decide un cambio (adelanto de
elecciones para acortar mandatos congresales y presidenciales), este de ninguna
manera puede tener efectos retroactivos.
También según el PLRC presentado, y como segunda
razón, “se ha considerado que se requiere adoptar una decisión que genere un
recambio en la clase política que permita fortalecer a las instituciones, pero
sobre todo optimizar las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo,
lo que redunde en una mayor y mejor representación de la ciudadanía, lo que
permita, además, ir recuperando la confianza y legitimidad de la clase política”
(apartado 3.1 del PLRC). Esta justificación es incorrecta no solo porque
en abstracto puede ser sostenido que no es verdad que toda nueva elección trae
consigo una mejor mayoría parlamentaria que la que se intenta cambiar, o un
mejor Presidente de la República que el que se intenta cambiar; sino también, y
especialmente, porque en las actuales circunstancias de la vida política del
Perú, con los antecedentes políticos, sociales y judiciales recientes, es
improbable que se lleve a cabo un proceso electoral con el tiempo y reflexión
suficientes, que asegure la selección por parte de los partidos políticos y la
elección por parte de la ciudadanía, de representantes moral y profesionalmente
mejor dotados que los que conforman el actual Parlamento y la actual jefatura
del Ejecutivo (Presidente y Vicepresidenta).
El asunto se agrava notoriamente si se repara en que
actualmente no solo el tiempo juega en contra de unas elecciones que mejore la
representatividad ciudadana, sino también en que la informalidad de las
agrupaciones políticas, así como la prácticamente inexistente democracia
interna en ellas, y el notable descontento de la ciudadanía con sus
instituciones y políticos, imposibilitan que los ciudadanos más idóneos accedan
a una vacante en el Parlamento o a las más altas magistraturas en el Ejecutivo.
En este contexto, no puede ser asumido que la decisión de aprobar la propuesta
de adelanto de elecciones es una decisión conveniente.
III. No se puede hacer cuestión de
confianza de la aprobación del PLRC
Finalmente se abordará esta cuestión: ¿puede el
Presidente del Consejo de Ministros plantear una cuestión de confianza al
Congreso de la República para la aprobación del PLRC presentado? Dos razones
permiten sostener una respuesta negativa.
Desde el artículo 133 de la Constitución, se puede
concluir esta norma:
N133: Está permitido al Presidente del Consejo de
Ministros plantear ante el Congreso de la República una cuestión de confianza a
nombre del Consejo de Ministros.
La Constitución es una realidad plenamente normativa,
y a la vez unitaria. Esto quiere decir que el Presidente del Consejo de
Ministros debe cumplir con las exigencias constitucionales, formales y
materiales, a la hora de presentar una cuestión de confianza. De modo que no
puede hacer cuestión de confianza de cualquier tipo de propuesta, sino de una
que sea constitucionalmente válida, por ejemplo, por ajustarse al contenido
constitucional de los derechos fundamentales. Así, la norma N133 debe
entenderse de la siguiente manera:
N133: Está permitido al Presidente del Consejo de
Ministros plantear ante el Congreso de la República una cuestión de confianza a
nombre del Consejo de Ministros, sobre asuntos que no vulneren el
contenido constitucional de los derechos fundamentales.
Esta misma norma puede ser planteada de la siguiente manera:
N133: Está prohibido al Presidente del Consejo de
Ministros plantear ante el Congreso de la República una cuestión de confianza a
nombre del Consejo de Ministros, sobre asuntos que vulneren el contenido
constitucional de los derechos fundamentales.
De lo que se lleva dicho debe ser sostenido que el
Presidente del Consejo de Ministros tiene prohibido hacer de la aprobación del
PLRC una cuestión de confianza, debido a que este proyecto es materialmente
inconstitucional por vulnerador del principio de irretroactividad y,
consecuentemente, del contenido constitucional del derecho fundamental a ser
elegidos, como ya fue justificado.
Un segundo impedimento constitucional para hacer de la
aprobación del PLRC una cuestión de confianza, debe ser encontrado en las
diferencias esenciales entre el poder legislativo y el poder constituyente
cuando son ejercidos por el Congreso de la República. Es importante advertir,
en esta línea, que el Presidente de la República tiene la imposibilidad para
observar las leyes de reforma constitucional. Del artículo 206 de la
Constitución es posible concluir esta norma:
N°206: Está prohibido al Presidente de la República
observar la ley de reforma constitucional.
La norma constitucional N206 da cuenta de la necesidad
de diferenciar el tipo de poder normativo que está en condiciones de ejercer el
Congreso de la República. No es lo mismo el Congreso de la República en
ejercicio del poder legislativo que en ejercicio del poder constituyente, tan
distinto es que, el producto del poder legislativo sí podrá ser observado por
el Presidente de la República, mientras que el producto del poder constituyente
no podrá ser observado. Cuando el Congreso de la República aprueba una Ley de
reforma constitucional lo hace como poder constituyente. Frente al ejercicio
del poder constituyente, toda la operatividad lógica y normativa dispuesta por
la Constitución para el poder legislativo, cambia. Se incurre en error cuando
no se diferencia el poder legislativo del poder constituyente, y se les somete
a las mismas consideraciones.
La cuestión de confianza que puede presentar el
Presidente del Consejo de Ministros es al Congreso de la República como titular
del poder legislativo y no como titular del poder constituyente. La razón es
que esta prerrogativa aparece como un elemento del sistema de pesos y
contrapesos de los poderes constituidos: el poder legislativo y el poder
ejecutivo. La cuestión de confianza no es un elemento que defina las relaciones
entre el poder constituyente y el poder ejecutivo, por lo que no corresponde
plantearla al Congreso como Legislador constituyente, es decir, no puede ser
planteada de la mano del PLRC.
IV. Conclusiones
Pueden ser sostenidas razones para concluir que el
PLRC no solo es jurídicamente inconstitucional sino también políticamente
inconveniente en la parte que propone el adelanto de elecciones. Esto habilita
(incluso obliga) al Congreso de la República a rechazar la propuesta de
reforma. El Gobierno, a través del Presidente del Consejo de Ministros, no podrá
hacer cuestión de confianza de la aprobación del PLRC porque significará
trastocar la posición jurídica de Legislador constituyente, desde que la
cuestión de confianza es un elemento del sistema de pesos y contrapesos en el
ejercicio del poder legislativo y ejecutivo como poderes constituidos, no es un
elemento que defina las relaciones del Ejecutivo con el Poder constituyente.
[*] Luis Castillo Córdova es profesor de Derecho
constitucional, de Derecho procesal constitucional y de Argumentación jurídica
en la Universidad de Piura.
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