Restricción del diálogo en la negociación colectiva
Esta inconstitucional ley no sólo fue aprobada sin diálogo ni consulta previa, sino que ha afectado el diálogo social en forma permanente al restringir el derecho de negociación colectiva sólo a condiciones de trabajo, vaciándola de contenido al prohibirse la negociación de condiciones económicas, con lo que se elimina el contenido salarial, en violación del artículo 28º de la Constitución que reconoce el derecho de negociación colectiva sin ninguna restricción. De igual forma se afecta el artículo 23º de la Constitución que asigna al Estado la responsabilidad de promover condiciones para el progreso social y económico y asegurar que ninguna relación laboral limite el ejercicio de los derechos constitucionales.
Los artículos de la Ley Nº 30057 que lesionan el derecho de negociación colectiva son los siguientes:
1) El artículo 31.2, que dispone que las compensaciones económicas no son materia de negociación.
2) El artículo 40º, que establece que ninguna negociación colectiva puede alterar la valorización de puestos de la ley.
3) El artículo 42º, que sólo permite a los trabajadores públicos solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas.
4) El artículo 43º, que señala que el pliego que da inicio a la negociación colectiva sólo puede contener peticiones respecto a condiciones de trabajo; y,
5) El artículo 44º, que dispone que las propuestas de la entidad estatal relativas a compensaciones económicas son nulas de pleno derecho, y que también son nulos los acuerdos adoptados en violación de dicho artículo.
Se ha legislado así trasgrediendo lo expresamente señalado en el artículo 28º de la Constitución que reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, que están ubicados dentro del Título I, “De la persona y de la sociedad”, aplicable a todos los ciudadanos peruanos que trabajan. El referido artículo no sólo garantiza la negociación colectiva sino que impone la obligación al Estado de fomentarla como parte de la promoción de formas de solución pacífica de los conflictos laborales.
De esta forma, mientras la Constitución reconoce el derecho de negociación colectiva en forma completa e integral, la ley 30057 sólo reconoce una parte de la negociación colectiva (para condiciones de trabajo), mientras que prohíbe la otra parte sustancial de la negociación colectiva (las condiciones económicas). Con ello, se restringe, limita y vacía de contenido a este importante derecho fundamental en el trabajo.
En efecto, la negociación colectiva es uno de los cuatro principios y derechos fundamentales en el trabajo junto con la libertad sindical. En junio de 1998, la OIT adoptó por acuerdo tripartito de todos sus constituyentes (todos los gobiernos y representantes de empleadores y trabajadores del mundo), la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. Estos principios, entre otros, incluyen el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, que deben ser respetados con independencia de la ratificación o no de los ocho convenios fundamentales.
El diálogo social entre los gobiernos y las organizaciones de trabajadores de la administración pública, son congruentes con los instrumentos fundacionales de la OIT, como la Declaración de Filadelfia de 1944, incorporada como parte integrante de la Constitución de la OIT, que establece que una de las principales misiones de la OIT es la de promover la negociación colectiva en el mundo entero, resaltando “la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan lograr (…) el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.”
Nuestro Tribunal Constitucional así lo ha la entendido también y enfatizado en diversas oportunidades, como en el Caso COSAPI S.A., Exp. 0785-2004-AA/TC, en cuyo fundamento 5 ha señalado que:
“(…) el derecho constitucional a la negociación colectiva se expresa principalmente en el deber del Estado de fomentar y estimular la negociación colectiva entre los empleadores y trabajadores, conforme a las condiciones nacionales, de modo que la convención colectiva que se deriva de la negociación colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado.”
La titularidad del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores públicos goza de amplia jurisprudencia consolidada en la doctrina del Tribunal Constitucional. Por ejemplo, en el Exp. 008-2005-PI/TC, demanda de inconstitucionalidad presentada contra diversos artículos de la Ley Nº 28175, Marco del Empleo Público, en el fundamento 29 ha definido al convenio colectivo:
“como el acuerdo que permite crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones referidas a remuneraciones, condiciones de trabajo, productividad y demás aspectos concernientes a las relaciones laborales. (…) ” (el resaltado es nuestro)
Agregando además que:
“La convención colectiva –y más precisamente, su producto, el convenio colectivo, que contiene normas jurídicas- constituye un instrumento idóneo para viabilizar la promoción de la armonía laboral.”
Igualmente, en fundamento 52 de dicha sentencia se ha precisado que:
“(…) la Constitución reconoce en su artículo 42º el derecho de sindicación de los servidores públicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores públicos serán titulares del derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que establece el mismo artículo 42º, a saber los funcionarios del Estado con poder de decisión, lo que desempeñan cargos de confianza o de dirección, y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.”
Por ello, en el quinto punto resolutivo de la sentencia emitida en el Exp. 008-2005-PI/TC, se resolvió:
“DECLARAR que, de acuerdo a lo dispuesto por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, los derechos laborales de los trabajadores, como los de sindicación, negociación colectiva y huelga previstos en el artículo 28º de dicho texto, deberán interpretarse de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 8º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales o Culturales o “Protocolo de San Salvador”; el Convenio 87 de la OIT relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación; el artículo 6º del Convenio Nº 98 de la OIT, relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva; y el Convenio Nº 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, entre otros tratados de derechos humanos.”
De otra parte, el Tribunal Constitucional ha interpretado los alcances del derecho a la negociación colectiva, señalando que cualquier limitación debe aplicarse en forma restrictiva y que su contenido esencial son las remuneraciones y condiciones de trabajo y empleo (Exp. Nº 0261-2003-AA/TC, Negociación colectiva por rama de actividad, CAPECO, fundamento jurídico 3).
Así mismo debe tenerse en cuenta que la negociación colectiva es también contenido esencial de la libertad sindical y ha sido reconocida así, expresamente, por los órganos de aplicación y control de la OIT; en tal sentido, el Comité de Libertad Sindical ha señalado que “(…) el derecho de la libre negociación colectiva constituye un derecho sindical fundamental. (...) (Y que) el derecho a negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical. (…)”
Por esto el Estado debe abstenerse de realizar cualquier actividad, normativa o administrativa, que signifique un impedimento para que las organizaciones de empleadores y trabajadores puedan negociar libremente, celebrar un convenio colectivo que es su resultado y que este convenio colectivo sea ejecutado conforme la libre voluntad de ambas partes. En otras palabras, constituye una verdadera obligación por parte del Estado de respetar la facultad normativa de los sujetos sociales; de manera tal que ésta sea efectivamente autónoma y libre de imposiciones de terceros y en especial del propio Estado.
En ese sentido, el artículo 4º del Convenio 98 de la OIT, Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, adoptado en 1949, y ratificado por Perú el 2 de marzo de 1960, se refiere a la obligación de las autoridades públicas de los países que lo han ratificado, no sólo de respetar o garantizar el derecho de negociación colectiva, sino que impone la obligación deestimular y fomentar la misma.
Debe precisarse que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, en su Estudio General sobre el Convenio 1519 , ha señalado que la negociación colectiva en la administración pública es la práctica común a nivel internacional:
“325. La negociación colectiva de las remuneraciones de los empleados públicos se practica actualmente en casi todos los países de Europa y de América, en un número considerable de países de África y en algunos países de Asia/Oceanía. Algunos estados no incluyen salarios en el ámbito de aplicación de la negociación colectiva en la administración pública212, pero otros en cambio, como Kiribati 213, la ex República Yugoslava de Macedonia 214 y Mauricio, fueron felicitados recientemente por la Comisión por los progresos realizados a este respecto.215
212 Véanse, por ejemplo, Burundi – CEACR, observación, 2011; Filipinas – CEACR, observación, 2011, y Rumanía – CEACR, observación, 2011.
213 Kiribati – CEACR -, observación, 2011.
214 Ex República Yugoslava de Macedonia, CEACR, solicitud directa, 2005.
215 Mauricio – CEACR, observación, 2011.”
Por otra parte, el artículo 7º del Convenio 151 de la OIT, Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, adoptado en 1978, y ratificado por Perú el 27 de octubre de 1980, incluye disposiciones en la misma dirección de estímulo y fomento de la negociación colectiva. Así precisa lo siguiente:
“Artículo 7.- Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.”
Llegado a este punto debemos referirnos a la incorrecta línea de argumentación por la cual se sostiene que, a pesar que la Constitución reconoce y fomenta el derecho de negociación colectiva, como el artículo 7 del Convenio 151 no la menciona expresamente sino que se refiere a “cualesquiera otros métodos” que permitan participar en la determinación de las condiciones de empleo, entonces eso implica que los trabajadores públicos no tienen el derecho de negociación colectiva en forma plena, o que pueden tener menos negociación colectiva que lo dispuesto en el artículo 28º de la Constitución Política.
En Perú el derecho de negociación colectiva de los trabajadores públicos se sustenta principalmente en la Constitución (art. 28), y subsidiariamente, en el Convenio 151. En nuestro caso el Convenio complementa, amplía, pero no puede restringir, no puede interpretarse in peius, no puede menoscabar. Esto es así en virtud de que el artículo 19º, párrafo 8, de la Constitución de la OIT dice, textualmente:
“8. En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por un Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores interesados condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación.” (el resaltado e nuestro)
Como señala Nicolás Válticos, el objeto de los convenios es mejorar la condición de los trabajadores y que éstos tienen el carácter de normas mínimas.
“Si un país que ratifica un convenio posee ya una legislación y una práctica más favorable a los trabajadores que el contenido del convenio, esta ratificación no le obliga en absoluto a reducir el nivel de su legislación y de su práctica hasta los límites del convenio. Este no podría invocarse en ningún caso para apoyar la reducción de la protección existente en virtud de la legislación anterior.”10 (el resaltado es nuestro)
En otras palabras, si ya la Constitución Política peruana ya reconoció y garantizó la negociación colectiva de los empleados públicos, por aplicación del Convenio 151 no se la puede menoscabar sustituyéndola por otras formas de participación que tal norma internacional ha establecido para países de menor desarrollo legal.
Hay que tener en cuenta que los convenios de la OIT, como todos los tratados, están redactados realidades sociales y jurídicas muy diferentes.
Finalmente debe indicarse que la Defensoría del Pueblo, mediante Informe Nº 001-2014-DP/AAE, del 4 de febrero de 2014, ha emitido opinión sobre las restricciones a la negociación colectiva contenida en la Ley del Servicio Civil, que establecen que los artículos 42º, 43º y 44º de la Ley Nº 30057, señalando que “vulneran el derecho fundamental a la negociación colectiva pues establecen restricciones que no son excepcionales ni se limitan a lo estrictamente necesario, ni se han establecido por un período razonable.”
